上海国有资本运营研究所研究员李南山近日撰文指出，国有企业双层董事会是在优质资产上市后集团公司和上市公司之间形成复合治理的产物，也是导致不同主体之间权利冲突、利益扭曲的重要制度原因。国企双层董事会要革故鼎新、兴利除弊，才能在深化国有资产管理体制改革和企业制度创新中，真正建立起现代企业制度和符合治理准则的董事会，回归与市场经济体制相融合的有效途径。

双层董事会是改革的权宜之策

从国企在资本市场上的上市路径来看，大部分国企在上市之前都要进行资产重组，即采取精干主业、剥离辅助，将优质资产先行上市。那么，主业整体上市后被分离的低效资产、富余人员以及不能上市的绝大部分辅助业务的管理、新兴产业的培育和处理诸多历史遗留问题，依然要集团公司来处理，仍要保留集团公司的管理体制。所以大部分国企核心资产上市后就会形成集团公司和上市公司两个层面的双头治理结构，被称之为“双层董事会”。

国有企业双层董事会的治理结构，形成了在资本制度市场化的体制下，企业领导体制问题必须遵循的两个基本原则：一是要按照公司法的规范确保董事会-经理之间的“委托代理”有效性，在国有资产监督管理体制框架下，保证出资人机构对上市公司的可控性;二是要按照现代产权制度法人财产保护的原则，确保上市公司资产的完整性和独立性符合外部监管机构的要求。在上述制度规制下，实践中往往采用上市资产占集团总资产占比大小，选择集团董事会和上市公司董事会主要职位重合或差异化配置的制度，国务院国资委曾以中央企业中的宝钢、神华和中国中铁三家为例，总结有以下三种模式。
 

一是“低重合度”模式。集团公司与上市公司均为独立的运作实体，“双层董事会”实行完全分开运作，董事会构成人员重合度低，往往只有1到2名董事重合;两个层面上的经营团队构成完全不同。集团层面更多的是配置擅长把握战略规划方向、解决兼并重组和结构调整问题以及擅长资本运营的高管人员，而上市公司层面则配置精于生产管理、购销保障以及开展精品研发管理等方面的高管人员。

二是“高重合度”模式。集团公司与上市公司均为运作实体，“双层董事会”实行重合运作。主要特点是过半数董事双向进入，两个董事会高度重合运作。董事长、总经理、外部董事等要职都实现了双向进入，双层经理层中高管经主管机构批准后全部实现兼任。以身份的复合保证两个董事会和执行层的行为与意志的一致性。

三是“集团虚壳化”模式。集团公司虚化成为“壳公司”，“双层董事会”实行合并运作。主要特点是弱化、虚化集团董事会，做实做强上市公司董事会，让决策主体“下沉”。将集团层面董事会成员减少至法定最低数，同时集团公司董事长、副董事长和非职工董事又分别兼任上市公司的董事长、副董事长、执行董事。母子公司实行一套执行系统。

双层董事会与公司治理原则背离

董事会是公司制度中处于核心治理地位的决策机构，董事会制度如果背离治理原则就无法建立现代企业制度，企业也难以成为适应市场环境的独立商事主体。创设双层董事会的治理意图是为了避免集团资产和上市公司之间交叉重叠矛盾，降低决策成本和实现政令统一。然而，国资国企改革由于缺乏顶层设计，仅仅在两个层次决策和执行的关键要职上调整配置制度，难免会强化行政化管理的色彩，背离改革初衷和公司治理原则，降低国有资产流动性和固化利益格局。

国企负责人复合配置强化了行政化管理。国企双层董事会是在主业转制上市后，管控存量资产和处置历史遗留问题的重要和实用的操作平台。上司公司在国有股权的管理体制上，必须明确承担股东责任的实际出资人，由于我国法律拟制的出资人监管主体，在法律上属于国家机关中的特设机构(机关法人)，直接持有上市公司股权履行股东权利和义务，尚缺乏商事责任主体应有的财产权利和民事能力，所以，国资监管机构更希望有续存的集团公司作为“中间体”，作为上市公司的直接出资人，以阻隔直接持股可能的各种经营和法律风险。同时，为了保持对上市公司的实际控制，即使是核心资产或整体资产都已经进入上市公司，也依然要保持集团公司的“壳体”，并驾轻就熟地运用国企负责人的等级管理权，直接通过集团公司和上市公司的人事纽带强化管理。

在双层治理结构中，对关键要职较普遍地采用复合配置，即集团公司董事长或总经理兼股份公司的董事长，往往董事长同时又兼同级企业的党委书记和法定代表人。然而，在国资授权管理体制未明确、国有企业负责人又实际上执行等级管理的体制下，不仅难以理清其与出资机构的权责关系，而且要职配置制度实际上强化了“一把手”的集权管理，降低了董事会的独立性，扭曲了分权制衡和委托代理的治理原则。

组织目标异化降低了国有资产的流动性。从集团公司董事会的组织目标来看，作为名义上的上市公司国有股权的决策机构，实际上仅仅是国有资本“管钥匙的丫头”，国资实际控制涉及国有股权的决策权利主体是中央和地方的各级国资委，集团公司董事会的实际功能类似于“传达室”，仅仅是各级国资委“管人、管事、管资产”的派出机构，直接的责任是要处理好上市后的剩余资产、富余人员、各类历史和改制改革中的遗留问题等，需要为国有企业转制改革支付相应的成本，履行保持劳动关系和谐与维护稳定的政治责任。

这样，上市公司受市场规制以经济利益为业绩，而集团公司在经济效益和维稳责任中更趋向于后者，双层业务体系难免出现“两张皮”现象，两层组织构架的治理目标冲突也在所难免。双层董事会仅靠董事长等要职重合配置，不仅不能解决双层组织营运目标的冲突，反而因“屁股指挥脑袋”而固化既有的利益格局，降低了生产要素的市场化流动性。集团公司董事会因避免承担政治风险而人为地抬高改制改革成本，“牺牲效率买太平、买稳定”，降低国有资本营运效率，造成国有资产的隐形流失。

国资收益分配失范固化了既得利益的籓篱。在国有资产收益制度完全未纳入国资和财政收入预算制度、国有资产监管者的人格化没有真正确立的条件下，低比例上缴国资红利的制度，国资管理关系中的“财务软约束”使得双层董事会治理成为国资分配的中间层和实际得益者，固化了在资源占用不均等的条件下的利益分配格局，国有企业和社会平均收入的差距不断扩大，导致国有资产收益分配的不公平，严重影响社会收入分配的流动性。

不仅不同国企之间出现收入分配的不公平，例如经营性国企和金融类国企之间，而且国企负责人和本企业员工的收入分配差距也不断扩大，国企负责人薪酬分配不规范，收入过高、偏高和职务消费的严重浪费等现象，已经成为深化国企改革首先要破除的利益籓篱。近期，中央全面深化改革领导小组第四次会议审议通过了《中央管理企业主要负责人薪酬制度改革方案》和《关于合理确定并严格规范中央企业负责人履职待遇、业务支出的意见》两个重要文件就是最好的明证。

“顶层设计”别走行政化老路

双层董事会是国企转制改革的实践产物，实践中的矛盾与问题，也必须通过市场化改革来解决。

首先要加强国资改革的顶层设计，推进国有资产监管体制的制度创新。党的十八届三中全会《决定》提出了国资国企改革的方向，主要包括管资本、混合所有制和分类管理等要点，至今为止已有20多个省市先后推出地方版的改革方案、任务清单、路线图和时间表，国务院国资委也已经发布了“四项改革”试点的方案，但这都是贯彻落实党的十八届三中全会《决定》改革要求的具体举措。国资改革是国企改革的重中之重，资本化的国有资产预期效能，主要通过市场而不是行政力量来实现。国企改革是国有资产管理体制改革体系中的重要部分，只有用系统、全面的视角，审视系统建设中涉及的各个方面、各个层次和要素之间的关系，通过对国有资产监管体制的“顶层设计”，对国有企业功能进行准确分类、定位和导向，才能避免走弯路，避免走强化行政化管理的回头路。

其次要突破顶层“天花板”，推进国有独资集团公司的制度创新。长期以来，国企内部改革，大部分局限于集团公司控股的下一层公司，而国资监督管理机构直接出资、直接管理的大型集团公司，除了进行规范董事会试点以外，作为国资管理的“中间层”，内部改革不彻底。大部分集团公司依然是具有行政级别的国有独资组织，这就很难理清它与出资监管机构之间的权责关系，这也是出资监管机构在权能上存在缺位、越位和错位现象的制度原因。

全面深化改革的一个重点，就是要在各级国资监管机构直接出资的大集团中，按照市场化、公众化方向，推进分类改革：一是符合整体上市条件的，与上市公司“合二为一”，改造为投资主体多元化的公众公司;二是把一批有条件的国有独资集团公司，改组为纯粹的国有资本控股公司或营运公司，通过建立和健全董事会，承担授权范围内的国有资本经营责任，以立法方式明确授予国有资本营运权利，以及控股股东的职责、权利与义务，打造成为国有股权资产的专业营运商;三是不具有市场竞争能力的集团公司有序退出，其资产和人员等要素资源，实行跨行业、跨区域的市场化重组，切实提高国有资产的配置效率。